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论见义勇为人员的权益保障——政府责任与行政行为的规范

2011-03-23 19:01 河北见义勇为网
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  见义勇为、匡扶正义是中华民族的道德精髓。见义勇为人员为了维护国家和公共利益,保护他人的人身、财产安全,不惜流血、负伤致残,甚至牺牲个人的生命。然而,由于在见义勇为人员权益补救上无论在理论上还是立法上的缺失,导致在实践中时有出现见义勇为人员权益受损。对他们作出的牺牲,对他们的合法权益,国家完全应该而且必须以法律的形式给以褒奖和保护,只有这样,才能维护和保障见义勇为人员的合法权益。这也是社会广大人民群众的迫切要求和强烈愿望。

  一、见义勇为人员的权益

  (一)见义勇为人员权利的概念及内容 

  近年来,见义勇为人员的权益日渐受到关注。一些地方立法也将见义勇为人员的权益作为立法保护的主要内容。但是究竟什么是见义勇为人员的权益?从现有地方立法可见并未形成统一认识,学界也有少人对此加以探讨。只有明确见义勇为人员的权益内容,才能进一步探讨对见义勇为人员权益保障的主体、方式、途径及标准等一系列问题。笔者认为,见义勇为人员的权益是指公民在作出见义勇为的行为后应予保障的权利和利益。具体应包含应获奖励的权利和应获救济保障的权利。 

  应获奖励的权利是指,见义勇为人员因其见义勇为的行为而应获得国家(通过政府)给予的精神与物质鼓励的权利。从现有国家政策规定及地方性立法看到,对见义勇为人员的奖励通常可体现为政府授予见义勇为的荣誉称号,如“见义勇为英雄”等,以及颁发奖金。 

  应获救济保障的权利是指,因公民见义勇为致使生命健康、财产、正常行为能力(这里所谓正常行为是指公民在日常生活中涉及就业、升学、抚养或扶养、赡养等正常的行为)等受到损失,而获得以政府为主通过各种方式给予帮助和补救的权利。在实践中具体应包括:受伤后获得及时医疗救治的权利;获取医疗期间救治费用和误工费用补偿的权利;见义勇为人员致残获得相关评级和待遇的权利;见义勇为人员牺牲后其家属获得抚恤的权利;见义勇为人员牺牲或致残家属或本人因生活困难获得救助的权利;见义勇为人员具有劳动能力伤残后的就业权利;见义勇为人员或其子女获得升学中加分的权利;见义勇为人员获得人身安全保护的权利等。 

  (二)见义勇为人员权利保障的主体 

  根据应对见义勇为人员权益保障的内容,见义勇为人员权益保障所涉及的主体应包括: 

  1、政府。政府是见义勇为人员权益保障中的最具决定意义的主体。它不仅是见义勇为行为确认主体,也是对见义勇为人员实施行政奖励与行政补偿的主体。 

  2、受益人。即从见义勇为行为中受益的人。依据我国民事法律规定,见义勇为产生无因管理之债。受益人应支付适当的费用以补救见义勇为人员的受损权利。 

  3、侵害人。是在见义勇为行为中,造成见义勇为人员权益受损的人。 

  4、社会团体与个人。基于人们对见义勇为人员崇高义举的敬佩,现实中许多社会团体与个人的自愿捐助,也成为见义勇为人员权益保障的重要组成部分。值得注意的是,这部分主体并无法定义务。

  二、见义勇为人员权益保障中的政府行为

  应当明确的是,在见义勇为人员权益保障中政府扮演着无以替代的角色,其行为起着关键作用。在见义勇为人员权益保障过程中,政府行为主要有:见义勇为的行政确认、见义勇为人员的行政奖励和对见义勇为人员的行政补偿。 

  (一)对见义勇为的行政确认 

  对见义勇为的行政确认,是指行政主体(有关各级政府确定的确认机关)依法对相对人见义勇为的事实进行甄别,给予确定、证明(或者否定)并予以宣告的具体行政行为。它是通过政府行为对见义勇为人员权益实施保护的起始。其目的在于证明有关公民见义勇为的事实存在,确认某一公民见义勇为人员的身份。对见义勇为的行政确认是借助于见义勇为的法的界定及对其行为表现的具体列举作为依据实现的。目前,我国各省、市的地方立法均对见义勇为作出了界定,同时大都对认为属于见义勇为的行为表现进行了列举,如同正在危害国家安全、公共安全或者扰乱社会秩序的违法犯罪行为作斗争的;同正在侵害国家、集体的财产或者他人人身、财产安全的违法犯罪行为作斗争的;抢险、救灾、救人,保护国家、集体的财产或者他人人身、财产安全的;主动协助公安司法机关抓获在逃的犯罪嫌疑人或罪犯,或者提供重要线索破获严重危害公共安全案件的,等等。但也发现,对于见义勇为行为在法律上的界定及其行为表现显然还是不统一的。此外,现有地方性立法也大都规定了确认的主体及基本程序。如有不少地方规定由县级以上公安机关具体负责确认,同时规定了申请确认的时限及确认的步骤和期限等。对见义勇为的行政确认是保障见义勇为人员权益的基础。 

  (二)对见义勇为人员的行政奖励 

  对见义勇为人员的行政奖励,是指行政主体(各级人民政府)依照法定条件和程序,对为国家、社会和他人利益作出牺牲、奉献的见义勇为人员给予物质的和精神奖励的具体行政行为。对见义勇为人员的行政奖励表明了国家对见义勇为人员义举的积极、肯定的评价。在当前对见义勇为人员的行政奖励上,主要体现为各级政府对见义勇为人员授予荣誉称号,在物质上体现为颁发数额不等的奖金。 

  (三)对见义勇为人员受损的权益给予行政补偿 

  行政补偿是指行政主体合法行政行为造成行政相对人损失而对相对人实行救济的制度。它是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。然而,这一原理并不能直接导出对见义勇为人员进行权益补救的理由。那么,如何认识见义勇为权益受损与国家进行行政补偿的关系呢? 

  笔者认为,必须首先明确见义勇为行为在行政法上的认识问题。其次,要解决政府承担见义勇为人员权益补救,即对见义勇为人员权益行政补偿的理论基础。进而再行探讨对见义勇为人员进行行政补偿的方式、标准及程序等问题。 

  1、见义勇为行为在行政法上的认识问题 

  应当说,近年来随着见义勇为事迹的大量涌现,见义勇为人员权益受损的情况也为人们所特别关注。一些学者从民事法律上的无因管理制度以及刑事法律中的正当防卫制度中探索解决见义勇为中受益人以及侵害人承担见义勇为人员权益补救的责任。一些地方性立法也将这一原理以法的规范形式体现在其中,但是,实践证明,单靠受益人和侵害人对见义勇为人员的权益补救,基于一些原因,如有的作为见义勇为的受益人,虽然心存感激,但由于担心见义勇为人员权益受损过大,自己便不愿或无力承担损失。在与犯罪作斗争的见义勇为中,有的犯罪嫌疑人最终除获刑罚外,在对见义勇为人员赔偿上则无力实施。这种补救往往是不充分的,甚至有时会落空。可见,必须有一种根本解决见义勇为人员权益补救的途径与方法。那就是通过政府的救济实现见义勇为人员的权益保障。那么,我们必须探讨见义勇为行为在行政法上的性质,从而明确见义勇为人员与政府的关系。 

  有学者认为,见义勇为属于行政法上的行政协助行为。笔者认为,由于行政协助行为通常指行政主体之间的协助关系,加之从行政相对人角度看,所谓行政协助究竟是权利还是义务,在学界尚有不同认识。例如,有的学者认为行政相对人的行政协助属于行政参与权的一种,“行政协助权,即在法定条件下,行政相对人可以协助行政机关进行某些管理活动。”有学者认为协助执行公务及维护公益,在很多情况下应成为行政相对人的义务。例如,《中华人民共和国人民警察法》第34条规定,人民警察依法执行职务,公民和组织应当给予支持和协助。然而,见义勇为是指公民在法定职责和义务以外,为维护国家、集体、他人的利益实施的行为。在行政协助难以作出准确定性,不具有共识的情况下,不宜于将见义勇为行为定性为行政协助行为。 

  如何从行政法的视角认识见义勇为行为?笔者认为,应将见义勇为人员定位于行政的自愿合作者(在法国行政法上,实施了行政职务的非行政人员,被称之为行政的合作者),将见义勇为的行为视为对行政的自愿合作行为。这种行为具有两方面特征:第一,行为人的自愿性。即它是行为人自觉自愿的行为;第二,非法定义务性;第三,通常是一种事实行为;第四,需要政府确认;第五,自愿合作者由于合作行为所受到的损害,由行政机关代表国家进行补偿。 

  2、见义勇为人员权益行政补偿的理论基础 

  既然见义勇为行为是对行政的自愿合作行为,那么这种行为在实施中行为人权益受损,国家(通过行政机关)对其受损权益予以补救的原理是什么呢?对此,笔者认为关于行政补偿的理论基础,现实诸种学说中特别牺牲说对于见义勇为有着特别意义。该学说首倡者是德国学者奥托·梅耶(Otto Mayer)。他认为,使特定的、无义务的且无应课以该负担之特殊事由的人,造成其财产上或人身上的损害,这意味着使之为国家或公益而蒙受了特别牺牲。那么,这种牺牲不应由个人负担,而须由公众平均负担。办法是通过国家从公众的税收——国库中支付,给作出牺牲者一定的补偿。即“以国家负担的形式,有组织地予以平均化、经由损害补偿而转嫁给国民全体”。如此才符合公平正义的精神,并求得国家公益与个人利益之间的协调。此外,在法国最高行政法院的判例即1970年的Gaillard案中,原告应呼救声前来帮助跌入沟里的老太太,结果自己跌倒沟中受伤。最高行政法院认为,原告主动执行了属于地方的公共事务,有权要求政府赔偿因此而受到的损失。这就类同于我国对见义勇为人员损害适用行政补偿的例子。 

  在我国,笔者认为见义勇为人员的行为在一定程度上实现了其维护公共秩序与安全、保护他人合法权益的职责。而国家则是公共利益的代表和维护者,其维护公共利益的费用则由国家财政负担。那么,见义勇为人员在见义勇为中的损失也应由国家财政负担,通过行政补偿以体现公平。 

  3、见义勇为人员权益行政补偿的重要作用 

  第一、弥补现有民法制度涉及见义勇为人员权益救济的局限性。我国《民法通则》第一百零九条规定:“因防止、制止国家的、集体的财产或者其他人的财产、人身遭受侵害而使自己受到损害的,由侵害人承担赔偿责任,或者受益人也可以给予适当的补偿。”该条文的基本精神是提倡和鼓励公民采取积极措施防止、制止危害国家的、集体的财产或他人的财产、人身行为发生。在因为上述行为致使自己受损害时,侵害人承担赔偿责任,受益人也可以给予适当的补偿。最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百四十二条规定:“为维护国家、集体或他人合法权益而使自己受到损害,遭侵害人无力赔偿或者没有侵害人的情况下,如果受害人提出请求的,人民法院可以根据受益人受益的多少及其经济状况,责令受益人给予适当补偿。”可见,见义勇为人员只能在侵害人无力赔偿或者没有侵害人的情况下,请求受益人给予适当补偿。《民法通则》第九十三条:“没有法定的或者约定的义务,为避免他人利益受损失进行管理或者服务的,有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用。”依据此见义勇为人员在受到损害后,可以向受益人要求必要的费用。另外,最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条:为维护国家、集体或者他人的合法权益而使自己受到人身损害。因为没有侵权人,不能确定侵权人或者侵权人没有赔偿能力,赔偿权利人请求受益人在受益范围内予以适当补偿的,人民法院应予支持。不难看出对见义勇为人员的民法保护首先要求侵权人承担赔偿责任,在不能确定侵权人或者侵权人没有赔偿能力的情况下,民法规定了受益人的补偿责任,在受益人经济困难无力支付时或受益人无法找到时,见义勇为人员受伤或致残,巨额的医疗费、沉重的家庭负担往往使见义勇为人员陷于困境。而行政补偿可以弥补民事赔偿或补偿的不足,保证见义勇为人员切实获得应有的权益。 

  第二、通过行政补偿,切实解决见义勇为人员的实际困难,解除见义勇为人员的后顾之忧。为了不再让“英雄流血又流泪”的情况发生,一方面要严格按照现有法律规定对见义勇为人员进行应有的民事赔偿或补偿,一方面通过规定行政补偿并具体实施,以政府行为使见义勇为人员的受损权益得到有效和最终的保障。

  三、通过立法明确规范政府在见义勇为人员权益保障中的行政行为

  目前,全国为数不少的省市都有了见义勇为人员权益保障的地方性立法。但是,就全国而言至今没有一部统一的立法。笔者曾在十多年前专门就全国性立法的必要性、可行性以及应涉及的主要内容撰文探讨,在此不多加赘述。然而笔者想再予强调的是必须尽快通过全国性立法明确各级政府在见义勇为人员权益保障上的职责、规范涉及权益保障的相关行政行为,真正解决见义勇为人员的权益保障问题。具体来说: 

  (一)规范见义勇为行为的行政确认 

  笔者认为,见义勇为行为的确认是见义勇为人员权益保障的基础。在见义勇为人员权益保障立法中应明确规定: 

  1见义勇为行为的确认主体 

  综观我国现有地方性立法大都规定了确认机关,但并不统一。有的规定为民政部门,有的规定为公安机关,有的规定为公安机关调查取证提出建议,同级见义勇为基金管理机构组织评定确认,有的规定为公安机关或民政部门确认,还有的规定为社会治安综合治理机构等。笔者认为,应通过全国性立法,统一见义勇为行为的确认主体。从方便调查、取证,便利申请人申请确认等因素看,见义勇为行为的确认机关确定为公安机关较为适宜。 

  2、关于确认程序 

  见义勇为行为发生后,有关单位或公民如何向确认机关申请确认见义勇为行为,须通过立法加以明确,即申请人申请确认的时限及具体程序、确认机关对申请的审查确认程序及时限等。如有的地方立法规定申请确认的时限是行为发生之日起30日内。同时,规定确认机关应当在接到申请之日起90日内做出书面确认结论。作为全国性立法,应当就相关时限及程序作出统一规定。 

  (二)规范对见义勇为人员的行政奖励 

  笔者认为,从全国性立法角度看,应明确县级以上各级人民政府作为对见义勇为人员奖励的主体。同时明确奖励的形式,即包括精神奖励和物质奖励两方面,体现为授予荣誉称号以及颁发奖金。作为全国性立法在行政奖励方面主要以原则性规定为主,统一全国及地方各层级荣誉称号,对奖金数额不作具体规定,以便地方性立法从本地实际出发,具体加以规定。  (三)规范对见义勇为人员的行政补偿 

  对见义勇为人员的行政补偿,是见义勇为人员受损权益补救的重点。它有利于解决一般民事赔偿或补偿的不足,对于切实充分补救见义勇为人员的受损权益具有保障作用。笔者认为,在立法中规定行政补偿,应包括补偿的主体、方式、原则、程序等。 

  1、行政补偿义务机关。笔者认为,应通过立法明确见义勇为行为发生地的县级人民政府作为行政补偿的义务机关。在设置补偿义务机关时必须考虑到其财政负担能力以及便利请求人等因素。考虑到若将乡镇级人民政府作为补偿义务机关,由于其财力有限,往往难以承担一些见义勇为人员的巨额补偿费用。若将省级人民政府作为补偿义务机关,而我国各省的地域范围比较大,由省级人民政府或相关职能部门作为补偿义务机关并不便于见义勇为人员行使其补偿请求权。而县级人民政府作为补偿义务机关,既能够在财政上承担,又便于见义勇为人员或其亲属行使权利。 

  2、关于行政补偿的方式。根据见义勇为人员权益受损的情形,行政补偿的方式有两种:一种为经济性补偿或称直接补偿。即规定以金钱或实物的方式直接填补见义勇为人员的权利损失,如受益人补偿和侵害人赔偿后不足部分的金钱给付。具体包括:见义勇为人员有财产上损失的,应补偿其财产上的损失;见义勇为人员受伤的,应补偿其医疗费用及医疗期间的工资损失;致残的,除补偿上述费用外,还应评定伤残等级,使其享有与国家机关工作人员因公负伤的待遇;死亡的,应向其家属补偿其生前医疗费用和丧葬费,并发放抚恤金;一种政策性补偿或称间接补偿。即提供诸如就业、减免税费、子女入学升学照顾等政策优惠以及授予某种能给权益受损的见义勇为人员带来利益的特许权。通常经济性补偿在短期内效果突出,起到及时弥补损失的作用。而政策性补偿则侧重于中长期效果,可以起到单纯经济补偿所不能得到的效果,对见义勇为人员具有长期保障的作用。 

  3、关于行政补偿的原则。在行政补偿的原则确定上,应明确两个问题:一是行政补偿是第一顺序补偿还是第二顺序补偿。二是对于经济性补偿是全额补偿还是部分补偿。关于第一个问题,主要是指受益人补偿(包括侵害人的赔偿)在先,还是行政补偿先行。笔者认为,从民法的视角看,见义勇为行为属无因管理之债,见义勇为人员可以向受益人请求适当的补偿,与违法犯罪分子作斗争的情况下,还可以向造成其人身财产损失的违法犯罪分子要求赔偿。见义勇为人员享有民法上的请求权和行政法上的请求权。见义勇为人员及其家属应首先行使民法上的请求权,只有其行使民法上的请求权不能切实弥补其全部经济损失时,再行请求行政补偿。这样,既可保障见义勇为人员权益,又可以减轻国家财政负担,不失为一种比较现实可行的做法。然而,现实中由于对于见义勇为人员在见义勇为过程中遭受的损害,已经或正在遭受身心痛苦,如规定让见义勇为英雄及其亲属自己劳神费力向受益人或侵害人去追索补偿或赔偿显然是不适宜的。笔者赞同确立国家先行救济原则。即当见义勇为人员遭受损害时,由国家(通过补偿义务机关)及时对其先行偿付后,再由国家代位行使追偿权,去追究侵权人的赔偿责任或受益人的补偿责任。由此可使见义勇为人员获得权益救济的途径更加顺畅,真正达到权利救济的效果。关于第二个问题,笔者认为,应在立法中体现行政补偿的最后保障原则。通过前面的分析我们知道,见义勇为人员行使民法上的请求权基于种种客观原因在不能达到完全的权利补救的情况下,见义勇为行为发生地的县级以上地方人民政府应当通过行政补偿达到对见义勇为人员权利的完全恢复和弥补。那么就是说,行政补偿中的经济性补偿体现为部分的兜底的补偿。 

  4、行政补偿的程序。我国行政补偿的程序目前尚无统一的法律规定。笔者认为,在见义勇为行为获得确认后,对于见义勇为人员受损权利,补偿义务机关应采用主动补偿与应申请补偿相结合的补偿程序。主动补偿程序包括:(1)发出补偿通知,通知中对补偿的依据、补偿的方式及计算标准应予以说明。(2)听取见义勇为人员的意见。(3)向见义勇为人员说明补偿理由。(4)作出补偿决定。应申请的补偿程序包括:(1)见义勇为人员提出补偿申请。(2)补偿义务机关对补偿申请进行及时审查。(3)补偿义务机关通知申请人审查结果,并将补偿义务机关拟作出的补偿决定告知申请人,听取申请人的意见。(4)作出补偿决定。鉴于见义勇为人员权益保护特殊性和紧迫性,补偿程序的设计应尽可能体现公正与效率的结合。 

  重视并切实采取法律手段实现对见义勇为人员权益的充分保障,对于当今社会建设和谐文化,培育文明风尚具有非常重要的意义。政府在见义勇为人员权益保障中的作用是根本性的,应当尽快通过制定全国性的立法,统一并明确政府及相关主体在见义勇为人员权益保障中的责任,规范见义勇为人员权益保障中的行政行为,使政府在见义勇为人员受损权益的补救与维护中发挥主要作用。 

  

  

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稿源:《中华见义勇为》
责任编辑:本网编辑

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